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DESCENTRALIZACION/CENTRALIZACION DE LOS
SISTEMAS DE REGISTRO DE LA PROPIEDAD Y CATASTRO

CASO DE EL SALVADOR


Elaborado por:

Jorge Pleitez

Versión 1.0, 20/10/1999

Antigua, Guatemala

  1. INTRODUCCION

El presente documento pretende reflejar de una manera resumida la experiencia y la visión que se tiene en El Salvador, respecto al tema de la Descentralización versus Centralización de los sistemas de Registro Inmobiliario y Catastro. Realmente el ejercicio mental inicio en 1994, y la primera visión concreta se generó durante el año de 1995, cuando se dieron los primeros pasos en el proyecto de modernización; y las reflexiones continúan debido a su relación o dependencia del entorno tecnológico tan dinámico y cambiante de nuestros días.

Realmente el tema de la descentralización/centralización toma diferentes matices dependiendo desde la óptica en que mira, de esta manera pretenderemos identificar ciertos factores que influyen en la formación de la visión institucional y por ende en la toma de decisiones, siendo estos a) Marco Jurídico o Normativo, b) Financiero, c) Operativo y d) Naturaleza de la información. Además señalaremos cual ha sido la posición tomada específicamente por El Salvador.

Antes de entrar en materia es necesario tratar de definir ciertos términos o conceptos que tienden a confundirse, dificultando con ello la discusión de ésta temática, que generalmente nos llevan a discrepancias insolubles según nuestras propias ópticas. Es necesario aclarar que no pretendemos dar definiciones académicas, sino más bien facilitar el entendimiento de la temática planteada en este documento.

  • Centralización : Una sola institución prestando el servicio de registro publico, un mismo sistema
  • Descentralización : Delegación de la función de registro público en otras instituciones, es decir mas de una institución prestando el servicio. Pudiera darse el caso de contar con un solo sistema o que existan mas de un sistema; dependiendo del ordenamiento jurídico.
  • Desconcentración : Distribución geográfica de las oficinas que prestan el servicio. Puede darse tanto para sistemas centralizados como descentralizados.

Para finalizar esta introducción, aclararemos que en el resto del documento se asume que se esta hablando de ambos sistemas integrados, es decir el sistema del Registro de la Propiedad integrado al sistema de Catastro (otro tipo de registro publico), entendiendo por integración la posibilidad de compartir información y procesos.

  1. SITUACION HISTORICA

Tanto el Registro de la Propiedad como el Catastro en El Salvador han contado con sistemas centralizados, la función de registro publico delegada al Registro de la Propiedad Raíz e Hipoteca, cuya cabeza o función coordinadora ha estado concentrado en manos de una Dirección General de Registros. Por su parte el Catastro adscrito anteriormente al Instituto Geográfico Nacional, ha tenido carácter nacional. En ambos casos ha existido un mismo marco jurídico (normativa), una misma técnica (Folio personal, mantenimiento de la cartografía catastral).

Por otro lado, ambos han contado con la Desconcentración de sus oficinas, El registro de la propiedad con presencia en 10 de los 14 departamentos con que cuenta El Salvador y el Catastro con presencia en 11 departamentos. La jurisdicción operativa de estas oficinas departamentales es local, es decir solo operan sobre los inmuebles de una zona geográfica especifica a nivel departamental (1 departamento, 2 o más departamentos).

Desde el punto de vista financiero ambas instituciones comparten parte del presupuesto general del Centro Nacional de Registros.

    1. PROBLEMAS

pesar de contar con el sistema centralizado y la misma técnica, la Dirección General de Registros no ha podido evitar la discresionalidad en ciertos casos, llevando a que ciertos registradores inscriban los mismos actos de diferentes formas, o velar por que la técnica sea aplicada correctamente siempre. Esto en parte debido a la naturaleza jurídica que implica una "interpretación" de las leyes, permitiendo con ello el aspecto subjetivo.

En cuanto al catastro, ha tenido técnicamente dos influencias, la Alemana y la Estadounidense, llevando a que cierta región del país tenga un formato de hoja catastral diferente a otra. Aunque el proceso de actualización es el mismo, debido a su naturaleza técnica de ingeniería, que se presta mas a la mecanización; aunque no ha estado exenta de arbitrariedades.

Para el caso del catastro hay dos áreas implicadas en el mantenimiento de la cartografía catastral, campo y dibujo; el catastro en El Salvador ha desconcentrado la labor de campo en sus departamentales, y ha concentrado la función de dibujo y base de datos en San Salvador. Lo anterior lleva a incrementar el tiempo de actualización de la información y que las oficinas departamentales no cuenten con la información de su área actualizada.

  1. VISION ESTRATEGICA

Trataremos de analizar cual ha sido la visión de El Salvador, respecto al tema Descentralización/Centralización desde diferentes ópticas, considerando los distintos factores arriba mencionados.

    1. Enfoque Institucional

El Salvador, ha decidido centralizar las labores de Registro Publico a través de El Centro Nacional de Registros (CNR), el cual entre otros aglutina el Registro de la Propiedad y el Catastro. El CNR pretende convertirse en una entidad autónoma y autosostenible.

La conceptualización del sistema (entiéndase software, procesos, marco jurídico) es uniforme en el ámbito nacional.

El CNR, ha decidido concentrar la coordinación de ambas instituciones en la Dirección General de Registros y la Dirección de Catastro, con sede en las oficinas centrales del CNR en San Salvador, delegando en ellas la función integradora y normadora de las operaciones de las oficinas departamentales.

    1. Enfoque Normativo

Se han elaborado nuevas reformas de ley, que establecen las nuevas reglas del juego, oficializan los procesos de cambio y facilitan la implementación del sistema según la visión institucional.

Esta labor esta concentrada en una comisión jurídica especial que funcionan como staff de apoyo a la Dirección Ejecutiva del CNR.

Además se ha comprendido que esta labor, debe ser dinámica y deben responder a los cambios del entorno socio, político y tecnológico.

    1. Enfoque Financiero

El CNR cuenta con un presupuesto general, del cual asigna una parte a cada Dirección; en otras palabras tanto la Dirección General de Registros como la de Catastro, cuentan con un presupuesto de su área, y ellos deciden como distribuirlos entre sus departamentales de acuerdo a sus planes operativos. O sea, el manejo del presupuesto está concentrado en las direcciones generales.

El marco jurídico uniformiza las tarifas en concepto de derechos de registro, es decir lo mismo vale una compraventa en las distintas oficinas departamentales.

Por otro lado cada oficina departamental es responsable de administrar sus propios recursos.

    1. Enfoque Operativo

El CNR por su naturaleza de Registro Público está dedicado a la prestación de servicios, con orientación al usuario, planteándose entre otros los siguientes objetivos

  • Garantizar la seguridad jurídica, por su carácter de Registro Publico, a través de datos confiables y seguros
  • Mejorar los tiempos de respuesta al usuario, mediante la agilización y simplificación de los procesos
  • Acercar el registro al usuario, mediante la Desconcentración de sus oficinas.
  • Ser autosostenible para asegurar la mejora continua de sus sistemas.

Antes de hablar de Descentralización/Centralización de los servicios registrales, es necesario sentar ciertas premisas, que ha nuestro punto de vista son fundamentales.

  1. El Rol de la Tecnología Informática

La disponibilidad de la tecnología informática juega un rol fundamental en la temática de Descentralización/Centralización/Desconcentración, ya que introduce la posibilidad del acceso remoto de la información, el compartimento de los recursos, mejor organización de la información. Dentro de esta tecnología merece especial atención los sistemas comunicación de datos.

De esta manera podemos hablar de tres sistemas para facilitar el acceso remoto a la información:

I.1. Intranet: Red privada para uso exclusivo de los empleados de la institución.

I.2. Extranet: Red privada con extensión a usuarios externos específicos que se adhieren al uso del sistema mediante convenios con la institución.

I.3. Internet: Red de uso publico, el acceso es proporcionado a través de diferentes proveedores.

Para nuestros países resultaría realmente algo impensable, abordar esta temática partiendo de la tecnología del papel.

  1. La disponibilidad de los datos en medio digital

Otra premisa a considerar para abordar la temática de Descentralización/Centralización/Desconcentración, es la disponibilidad de la información registral y catastral en un medio digital, la cual es la materia prima para los sistemas basados en tecnología informática. Resulta necesario aclarar que una cosa es contar con tecnología informática disponible, y otra de tener la información disponible; la primera solo depende contar con el presupuesto necesario y los procesos de adquisición; la segunda en cambio requiere de procesos más complejos, como hemos podido experimentar en nuestros distintos proyectos de modernización, donde esta labor nos toma alrededor del 70% de los recursos sobre todo si se requiere datos con cierta calidad. Nos tomará años completar esta labor.

  1. Identificación de los usuarios

Resulta importante saber quienes y donde están los usuarios de los sistemas de registro y catastro.

El CNR, ha identificado entre sus usuarios mayoritarios los notarios, sistema financiero, agrimensores (topógrafos), empresas de servicios básicos (agua, luz, teléfono), y proyectos especiales.

Una vez sentadas las premisas anteriores, procederemos a desarrollar cual es la visión que tiene el CNR respecto al punto de Descentralización/Centralización/Desconcentración de la prestación de servicios. Para ello se han identificado y diferenciado tres tipos de servicios a) Colecturía, captación de los pagos por derechos de registro, b) Ventanilla, contacto con el usuario (recepción, entrega de documentos, asesoría al usuario, consulta) y c) Procesamiento de la información registral y catastral.

    1. Servicios de Colecturía

El CNR ha optado desde 1995, por la descentralización de los servicios de colecturía, delegando esta función en el sistema financiero, el cual a su vez cuenta con Desconcentración de sus oficinas, facilitando el acceso al usuario y evitando el riesgo de corrupción que lleva implícito el manejo directamente del dinero.

    1. Servicios de Ventanilla

El CNR pretende cumplir su objetivo de acercar el registro al usuario, extendiendo la Desconcentración de las funciones de ventanilla, mediante dos estrategias diferentes:

  1. Extranet; montando oficinas de ventanilla, específicamente en las municipalidades mediante convenios (no implementado todavía). La realidad es que nuestros países son pocas las municipalidades que tienen recursos, por lo tanto esta implementación implica realmente una transferencia de tecnología a los municipios y no todos son candidatos.
  2. Internet; implementación de la presentación a distancia mediante una pagina web en Internet, aplicación de la firma electrónica (programada para el año 2000)

Por sus funciones las oficinas de ventanilla del caso a) presentan una configuración tecnológica sencilla, de bajo costo y un tiempo de implementación corto.

3.  Servicios de procesamiento de las transacciones registrales y catastrales

El CNR comenzó a desconcentrar esta función a partir de 1996, cuando firmo convenios con algunos bancos, en los cuales se comprometía a implementar células registrales en las propias oficinas de los bancos, con acceso en línea al sistema. Actualmente los 5 bancos principales del sistema financiero cuentan con una célula registral.

Por otro lado el Fondo Social para la Vivienda, institución financiera dedicada a financiar la vivienda mínima cuenta con células registrales desde 1996, año en el cual presentaban una mora de 60,000 documentos en tramite, significando esto un grave riesgo para las reservas de la institución y su respectiva calificación por la Superintendencia del Sistema Financiero. Dicha mora fue superada en el mismo año.

Un proyecto especial de titulación de tierras, conformado como consecuencia de los cumplimientos de los acuerdos de paz, en el cual el gobierno se comprometía a facilitar la incorporación de los ex combatientes a la vida productiva, entregándoles inmuebles con sus respectivas escrituras. El CNR a través de un convenio ha incorporado una célula registral para introducir todas estas transacciones al sistema.

Todas estas células registrales llevan implícitos las funciones de ventanilla

La configuración de una célula registral es un poco más compleja que la de ventanilla, su costo de implementación es más alto en consecuencia.

Por otro lado, si hablamos de una oficina departamental donde ya ha sido realizado el barrido catastral, se hace más compleja porque integra plenamente el registro y el catastro. Sus costos son mas altos, por la tecnología a implementar.

4.  Enfoque por la naturaleza de la información

Los sistemas de Registro y Catastro hacen uso básicamente de tres tipos de información de acuerdo a su naturaleza:

  1. Descriptiva : alfanumérica, formato ASCII.
  2. Gráfica Imágenes: formatos binarios
  3. Gráfica Espacial: Geométrica (líneas, puntos, polígonos), formatos binarios

El Registro de la Propiedad maneja información tipo a) para almacenar la información relevante de las inscripciones, propietarios, etc.; y la tipo b) para almacenar la copia de los documentos o escrituras.

El catastro por su lado utiliza la información tipo c) para guardar la forma de las parcelas y tipo a) para almacenar los datos descriptivos área, ubicación, etc.

Partiendo de este enfoque se introducen nuevos conceptos que al igual que los anteriores no pretenden ser definiciones académicas:

  • Base de Datos:

Colección de los diferentes datos del sistema, ya sea descriptivos o gráficos. Es común que los usuarios tiendan a llamar Base de Datos a archivos específicos, o en otros casos a los programas.

Por ejemplo, la base de datos del Registro de la Propiedad en El Salvador esta conformada por la colección de datos conformada por todas y cada una de las oficinas departamentales.

Configuraciones de Bases de Datos

  • Bases de Datos Centralizadas

Se dice que una Base de Datos es Centralizada cuando reside en un servidor o computadora central, al estilo de los viejos Mainframes.

Ventajas

·         Requiere poco personal de administración

·         Siempre actualizada

Desventajas

·         Grandes volúmenes de información (afectan el tiempo de respuesta)

·         Dependencia de los sistemas de comunicación

·         Requiere de servidores de alto rendimiento, más costosos, difícil de reemplazar en caso de fallos

Bases de Datos Distribuidas

Una base de datos es distribuida, cuando reside en diferentes servidores o computadoras centrales.

Ventajas

·         Mejores rendimientos (tiempos de respuesta)

·         No depende excesivamente de los sistemas de comunicación

·         Se puede hacer uso de servidores de mediano rendimiento, mas barato, más factibles de reemplazar en caso de fallos

Desventajas

·         No se puede contar con toda la información actualizada siempre

·         Requiere de mas personal de administración de sistemas

·         La elección de que tipo de configuración seleccionar, dependerá de la particularidad de cada país o caso.

La información de naturaleza descriptiva (alfanumérica) es más factible de centralizar, ya que opera de forma transaccional, es decir cada vez que se da una transacción viaja a través del sistema de comunicación, únicamente los datos respecto a esa transacción; es decir la unidad mínima de transmisión es un paquete transaccional, y por estar en formato ASCII las velocidadades de transmisión son muy rápidas. Por su lado la información gráfica, por ser formato binario la unidad mínima de información es el archivo, y aunque uno solamente desea una pequeña parte de ese archivo, siempre viajará el archivo completo, produciendo una fuerte carga de los sistemas de comunicación.

En el caso de El Salvador, optamos en el caso de la información del Registro de la Propiedad por una combinación de las dos. Hay información que necesita estar centralizada (Notarios, Personas, códigos, etc), y la información relativa a las parcelas y transacciones juridicas reside en los servidores locales de las oficinas departamentales.,,

En el caso de la información del Catastro la decisión fue por una Base de Datos Distribuida, ya que resulta demasiado lento operar en línea con este tipo de información dados nuestros sistemas de comunicación de datos disponibles en el medio. Se espera que este servicio mejore con la privatización del las telecomunicaciones.

En caso del sistema distribuido, si se cae la comunicación en algún punto, no afecta a las demás oficinas departamentales.

Otros aspectos a considerar para la elección de la configuración:

  • La velocidad disponible en los sistemas de comunicación de datos en nuestra región, os sea el entorno, para donde van los servicios de telecomunicaciones.
  • El dinamismo de los cambios tecnológicos, por ejemplo el desarrollo en el área de GIS actualmente es diferente a hace 3 años.
  • La masividad del uso de la computadora por parte de los usuarios, en El Salvador todavía hay notarios que no hacen uso de computadoras.
  • La masividad del uso del Internet por parte del usuario, lo mismo que el anterior. En nuestra región el uso de Internet apenas se esta extendiendo masivamente en las capitales o zonas metropolitanas, donde se cuenta con mayor poder adquisitivo; no es la misma situación en el resto del territorio nacional.
  • Medir con que frecuencia se solicita información de otras regiones.
  1. CONCLUSION

Hablar de Descentralización/Centralización/Desconcentración de los Registros de la propiedad adquiere diferentes matices, dependiendo del punto de vista o enfoque con que se le mire. Su discusión siempre provoca una serie de discrepancias, debido a que incorpora aspectos multidisciplinarios que nos llevan a irnos por la tangente, impidiendo con ello lograr acuerdos concretos, realistas que apoyen la toma de decisiones.

En el presente documento tratamos de identificar aquellos elementos que han influido en la toma de decisiones, partiendo de un caso de estudio del CNR en El Salvador, esperamos con ello contribuir a focalizar la discusión al respecto y lograr posiciones y acuerdos concretos.

Es necesario fomentar el uso de tecnología a nivel nacional, además poner atención especial en cuanto implica la inversión para llevar el servicio hacia los usuarios y si el uso que se le dará realmente justifica la inversión. Esto nos lleva a analizar las regiones según su dinamismo.

Por ultimo, recomendamos plantearse una visión de largo plazo, pero sobre todo concentrarse en metas de corto plazo, realistas, factibles; partiendo de cómo estoy ahora y que puedo ofrecer.

 

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