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Iniciativa Intercumbres sobre Sistemas de Registro de Propiedad (ISRP)

Resumen

Equipo para el crecimiento económico de base amplia
Desarrollo Sostenible Regional
Oficina para América Latina y el Caribe
USAID, Washington

Por favor, sírvase enviar sus preguntas y comentarios a Don Drga (ddgra@usaid.gov ) o Jolyne Sanjak (jsanjack@usaid.gov)

1. El problema de la informalidad

En América Latina y el Caribe, el sector informal es una parte masiva e importante del panorama económico. Los asentamientos de ilegales y los vendedores ambulantes no estructurados se suman a la informalidad menos evidente de las pequeños empresas y los hogares no pobres, para constituir una porción sustancial de la economía. En el cuadro 1 se ilustran algunos de los escasos datos que cuantifican la informalidad, que muy probablemente subestimen su magnitud. Los cifras son abultados y desconcertantes. Se ha demostrado que estas cifras reflejan un recurso económico en gran medida no explotado y que la falta de estructuración es un obstáculo fundamental para el alivio de la pobreza /1. Sin embargo, el alvance ha sido lento y limitado hacia la inclusión del sistema informal en el proceso de crecimiento económico y desarrollo .

Cuadro 1: Informalidad: Su magnitud por la importancia de la propiedad, la población y la economía.

Ejemplos de países

Propiedades *

Población
(% de la fuerza de trabajo urbana)

Importancia económica (actividad informal % del PIB)

Importancia económica (valor monetario de los activos)

Perú
Colombia
Haití
Guatemala

1,6 millones (urbano)
3,1 millones (total)
350.000 (urbano)
450.000 (Ciudad de Guatemala)

39%
27%
na
40% +

60%
35%
na
50%

US$ 74.000.milliones
na
5.200 milliones
na

La propiedad informal rural sigue representado má del 50% en muchos países y alcanza al 90% o másen varios, como Haití, donde el 97% de las propiedades rurales no tienen derechos formales, cifra que en Guatemala alcanza al 95%.


La complejidad de la situación de tenencia de la tierra en América Latina y el Caribe es tan sorprendente como la magnitud del problema. La superposición a lo largo de los años de regímenes formales, informales y consuetudinarios de tenencia de la tierra que se superponen y difieren entre sí en cuanto a su validez relativa es fuente de estancamiento socioeconómico y de conflictos, con frecuencia violentos.

El ILD/2 calcula que el valor de la tierra y los bienes inmuebles de propiedad informal en América Latina supera los US$ 1,6 billones!


Fuentes de la información: La información sobre parcelas fue obtenida a través de correspondencia informal de USAID, el ILD y el BID. Los datos sobre población han sido extraídos del cuadro 4 en Loayza (1994) y tienen fecha de 1989. Los datos sobre porcentajes del PIB corresponden a 1992 y fueron extraídos del cuadro 1 de Loayza (1997). Los datos sobre el valor de los activos corresponden a estimaciones suministradas por el ILD a partir del material de sus proyectos.
* No existe una fuente completa y sistemática de datos sobre el número de propiedades documentadas informalmente. Estas cifras probablemente subestimen la magnitud de la propiedad informal.
+ No se dispone de datos estadísticos de 1980 a 1989.

Holden y Rajapatirana (1996)afirman que "la inseguridad de los derechos de propiedad, la insuficiencia de los mecanismos de solución de conflictos, una normativa engorrosa y sistemas legales poco funcionales sofocan la movilidad y la distribución de la riqueza y el poder". Esta exposición de los problemas que constituyen el núcleo de la propiedad informal refleja el carácter complejo y multifacético de la relación entre los sistemas de registro de la propiedad, el alivio de la pobreza y el crecimiento económico. Sin duda, la inadecuada evolución de los sistemas de tenencia en América Latina y el Caribe es la fuente principal de la informalidad. En tal sentido, los problemas que plantean los sistemas de registro de la propiedad y los enfoques encaminados a resolverlos constituyen el núcleo de la ISRP.

Efectos de la eliminación de la barreraa la formalización

  • reconocimiento de una libertad básica
  • mayor integración a la sociedad
  • apertura de oportunidades: crédito, inversión, empleos e ingresos
  • mejoramiento de la calidad de vida
  • "... Transformación de un capital muerto en un activo dinámico!" (ILD)

II. Los persistentes problemas de los sistemas de registro de la propiedad

En este documento, los sistemas de registro de la propiedad hacen referencia a la legislación que define las opciones de tenencia de la tierra, las forma de propiedad de los bienes muebles y de las empresas; la asignación de derechos de propiedad en sus distintas formas; las instituciones que registran, autentican y hacen cumplir esos derechos, y todos los elementos complementarios que inciden en la capacidad de realizar transacciones con bienes/3.

A continuación se enumeran los problemas más graves y persistentes de los sistemas de registro de la propiedad en la región de América Latina y el Caribe.

  • gran número de propietarios informales y de empresas comerciales informales; sistemas de administración de la tierra complejos y anticuados que limitan la transparencia, exageran los costos de las transacciones, detienen el ritmo de la formalización y obstaculizan el acceso a la tierra de acuerdo con las leyes del mercado
  • la centralización de la autoridad y del acceso limitan el uso e incrementa los costos
  • la mujer ha visto especialmente dificultado su acceso a los sistemas formales debido a barreras culturales, institucionales y educativas
  • La persistente inseguridad de los derechos de propiedad de los indígenas carece de una atención y solución sistemáticas, lo que con frecuencia da lugar a conflictos violentos
  • inexistencia de mecanismos adecuados para la solución de conflictos que permitan el acceso de todos los segmentos de la sociedad y que tengan en cuenta las normas consuetudinarias e informales en materia de derechos de propiedad
  • la insuficiencia y el desorden de la información sobre derechos de propiedad y características de la tierra determinan que no existan bases de información adecuadas para la gestión de los recursos y la buena administración.

En el contexto de un crecimiento económico mundialmente integrado y basado en el mercado y del empeño por erradicar la pobreza y la discriminación, el obstáculo que plantean estos problemas generalizados resulta cada vez más evidente, inclusive para el sector estructurado.

III. La Cumbre exhortó a perfeccionar y acelerar la acción

En abril de 1998, los Jefes de Gobierno de 34 Estados de las Américas se reunieron en Santiago de Chile y acordaron un Plan de Acción para fortalecer los mercados y profundizar la democracia mediante una segunda generación de reformas. La primera generación de reformas comportó cambios a nivel macroeconómico que incluían las reformas básicas de los sectores fiscal y monetario, la liberalización del comercio y la privatización de las empresas del Estado. La segunda generación de reformas incluye la profundización de la primera generación de reformas y la introducción de "reformas a nivel microeconómico para hacer sostenibles los cambios generados por la primera ronda de reformas (Holden y Rajapatirana (1996))". Entre las reformas fundamentales de segunda generación cabe mencionar la modificación del contexto jurídico e institucional que define los derechos de propiedad.

De los cuatro conjuntos de problemas abordados en el Plan de Acción de la Cumbre de Santiago, el alivio de la pobreza (formalmente denominado "Erradicación de la pobreza y la discriminación") es el más directamente relevante a la labor que se esboza en este plan estratégico. En el contexto del alivio de la pobreza, la iniciativa sobre registro de la propiedad establece un temario para fortalecer los sistemas de registro de la propiedad en el continente. En primer lugar, los 34 presidentes acordaron hacer más eficaces los procesos de adjudicación, título y registro de los derechos de propiedad.

Iniciativa de la Cumbre sobre registro de la propiedad: Punto 1

Los gobiernos:

  • Racionalizarán y descentralizarán
  • Adoptarán procedimientos transparentes y sencillos
  • Divulgarán información
  • Utilizarán, siempre que sea posible, tecnologías de punta
  • Incorporarán nuevos mecanismos para la solución de controversias
  • Evitarán la superposición de tarifas administrativas.

Luego, los 34 presidentes acordaron acelerar el progreso con un mayor empeño de las instituciones donantes.

Iniciativa de la Cumbre sobre registro de la propiedad: Punto 2

Los gobiernos:

  • Recomendarán que las instituciones multilaterales y bilaterales de cooperación robustezcan sus programas de asistencia financiera y técnica
  • Intercambiarán información sobre experiencias
  • Simplificarán los procedimientos de registro de la propiedad
  • Garantizarán el acceso de los pobres a estos sistemas

Finalmente, los 34 Presidentes acordaron prestar más atención a los problemas y conflictos que plantean los derechos de los pueblos indígenas.

Iniciativa de la Cumbre sobre registro de la propiedad: Punto 3

Los Gobiernos:

  • Implementarán medidas … para proteger los derechos acordados a las poblaciones indígenas.
  • Programas de información ... mayor toma de conciencia..

La Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) es la principal responsable de la implementación de las medidas vinculadas al registro de la propiedad. La Iniciativa intercumbres sobre sistemas de registro de la propiedad (ISRP) es el mecanismo a través del cual USAID asumirá este papel preponderante. De manera que la ISRP contribuirá al alivio de la pobreza en la región mejorando el acceso a oportunidades de generar un ingreso en el mercado mediante la facilitación de soluciones más rápidas y menos costosas al antiguo problema de la definición y documentación de los derechos de propiedad. El avance hacia el establecimiento de sistemas de registro de la propiedad seguros y accesibles para todos también permitirá avanzar más hacia la realización de una economía de mercado integrada en el continente para la próxima Cumbre.

IV. Breve panorama de los criterios y la estructura de la ISRP

La ISRP procura estructurar e integrar criterios hacia la formalización de los derechos de propiedad y el mejoramiento de la infraestructura de sistemas de registro de la propiedad en forma más acelerada y coherente con la caracterización especificada en el Plan de Acción de la Cumbre. Más específicamente, las actividades de la ISRP están destinadas a la consecución de dos objetivos: 1) hacer avanzar la reforma de la política pública vinculada a la infraestructura de los regímenes de propiedad y 2) reorientar, consiguientemente, la manera en que se estructurará el régimen de propiedad. La ISRP permitirá avanzar hacia estos objetivos mediante la participación o el patrocinio en actividades que faciliten tres tipos de coordinación:

a. la coordinación de la labor entre los proveedores de asistencia en forma de capital y asistencia técnica (es decir, los bancos multilaterales de desarrollo, las misiones bilaterales de Estados Unidos, las misiones bilaterales sin la participación de Estados Unidos y las ONG);

b. la coordinación de la labor entre temas programáticos -el establecimiento de los problemas de los regímenes de propiedad como tema intersectorial; y

c. la coordinación con los usuarios finales de sistemas de información geográfica basados en el parcelamiento y sus intermediarios para reorientarlos hacia sistemas de fácil uso y concebidos para los clientes.

De manera que el objetivo de la ISRP es en esencia impulsar una coalición de intereses para acelerar y perfeccionar la concreción de las tareas que implica la reforma de los sistema de registro de la propiedad.

A. Reconocimiento del problema de los derechos de propiedad como cuestión que afecta a todos los sectores

Puede demostrarse que los problemas de los sistemas de registro de la propiedad constituyen una preocupación mutua para una serie de áreas programáticas, es decir, que la estructuración de la propiedad es un tema que afecta a todos los sectores. El reconocimiento de esta interconexión o red de intereses mutuos debe ser utilizado para impulsar una clara coordinación de los esfuerzos y una coalición para fomentar la consecución de los propósitos. Específicamente, aunque quienes proponen la reforma desde un área programática determinada tienen pocas posibilidades y recursos para impulsar una acción de alto nivel, una comunidad de intereses en torno a la reforma de los sistemas de registro de la propiedad tendrá mucho más eco e influencia. Poner sobre el tapete la necesidad de realizar una reforma jurídica y judicial amplia podría permitir superar el embotellamiento que ha definido el ILD como la barrera sustancial para un progreso real. Además, esa comunidad de intereses permitiría establecer una mayor coordinación de los empeños y, por tanto, una utilización más eficaz de los recursos. La coyuntura histórica actual es correcta para una acción coordinada multisectorial para enfrentar un problema que es multifacético.

El recuadro que figura a continuación ilustra los sistemas de información sobre el registro de la propiedad como una preocupación multisectorial. Luego se incluyen tres ilustraciones de aspectos importantes del desarrollo contemporáneo: la mujer y el desarrollo, la democracia y la gobernabilidad y el desarrollo de la microempresa.

El registro de la propiedad es una cuestión de incidencia multisectoral

Àrea programática

Efectos de la reforma de los sistemas de registro de la propiedad

Crecimiento económico de base amplia

  • Ampliación de los derechos básicos
  • Mejoramiento del acceso a los mercados
  • Facilitación del crecimiento sostenible
  • Fomento de la democracia
  • Disponibilidad de sistemas de información geográfica de uso múltiple
  • Mecanismos de solución de conflictos
  • Mercados inmobiliarios más eficaces

Desarrollo de la microempresa

  • Mejoramiento del acceso a los mercados
  • Facilitación del crecimiento sostenible

Reforma judicial

  • Ampliación de los derechos básicos
  • Fomento de la democracia
  • Mecanismos de solución de conflictos

Democracia y gobernabilidad

  • Ampliación de los derechos básicos
  • Fomento de la democracia
  • Mecanismos de solución de conflictos

Medio ambiente/Agricultura sostenible

  • Facilitación del crecimiento sostenible
  • Disponibilidad de sistemas de información geográfica de uso múltiple
  • Mejoramiento del acceso a los mercados
  • Mercados inmobiliarios más eficaces (distribución más racional de la tierra)

Vivienda urbana

  • Distribución del acceso a los mercados
  • Mecanismos de solución de conflictos

La mujer en el desarrollo

  • Ampliación de los derechos básicos
  • Mejoramiento del acceso a los mercados
  • Mecanismos de solución de conflictos

Desarrollo municipal

  • Facilitación del crecimiento sostenible
  • Disponibilidad de sistemas de información geográfica de uso múltiple
  • Mecanismos de reducción del déficit
  • Facilitación de la inversion social

1. Vinculación con la mujer en el desarrollo

Los problemas de la propiedad informal trascienden las líneas de género y afectan a la mayoría de los sectores pobres de la región de América Latina y el Caribe. Sin embargo, estas barreras afectan más a la mujer que al hombre. Además, los intentos anteriores de ayudar a los pobres a superar las barreras vinculadas a los regímenes de propiedad que obstaculizan el desarrollo, habitualmente pasaban por alto los problemas específicos que enfrenta la mujer. Actualmente, en América Latina, crece con gran rapidez el interés en incorporar la igualdad de género en la definición y el reconocimiento de los derechos de propiedad. Los principales problemas incluyen los siguientes: primero, la legislación que regula la adjudicación y el registro formal de los derechos de propiedad con frecuencia no hacen referencia a las cuestiones de género, con lo cual se da lugar a una aplicación sesgada de facto. Por ejemplo, las leyes que rigen la privatización de la tierra, los títulos de la tierra y su registro con frecuencia están redactados en forma masculina o hablan de "jefes de familia" que, en la práctica, es como hablar de "hombres". Sin embargo, más del 40% de los posibles beneficiarios de los proyectos de registro de la propiedad, especialmente en contextos urbanos, son unidades familiares al frente de las cuales está una mujer. En segundo lugar, las leyes que se vinculan a la propiedad y la administración de bienes (por ejemplo, la legislación sobre herencia y tenencia), en algunos casos favorece explícitamente al hombre. En tercer lugar, existen leyes aparentemente no relacionadas que dan lugar a un sesgo de género de facto. Por ejemplo, la legislación sobre la familia que no reconoce las uniones matrimoniales de hecho y de derecho común pueden impedir que la mujer sea copropietaria de la tierra o que reclame sus derechos de propiedad en caso de separación.

Por último, aún en los casos en que las reformas jurídicas han tenido en cuenta las preocupaciones especiales de la mujer, los procesos institucionales y los proyectos vinculados a la implementación, en el mejor de los casos, son más difíciles para la mujer que para el hombre. Las normas socioculturales que no incluyen a la mujer como participante plena y equitativa en la economía aún no se han adaptado a las nuevas estructuras legales. Los programas de registro de títulos y los proyectos de financiamiento de la tierra con frecuencia están administrados por hombres que no comparten la visión de la equidad de género y por tanto no se orientan a la mujer ni facilitan la gestión de éstas como clientes legítimos de sus actividades. Y la mujer con frecuencia carece de idoneidad y confianza para acceder a instituciones que tradicionalmente han sido territorio del hombre.

Con estos antecedentes, en los años noventa se incorporaron los aspectos de género al temario de quienes diseñan las políticas e implementan los proyectos. Los actuales criterios para abordar problemas específicos de género en este contexto incluyen lo siguiente: 1) análisis local y específico de género en los estudios de diseño de los proyectos; 2) recomendación de una reforma jurídica para facilitar la equidad de género; 3) información y divulgación para que la mujer sea consciente de la nueva era en la que se reconocen sus derechos y 4) adiestramiento del personal de las entidades públicas y privadas que participan en la implementación de programas para crear conciencia en torno a los problemas de género y de a las soluciones adecuadas.

Los años noventa ya han sido testigo de avances concretos en el fomento de la equidad entre el hombre y la mujer. Algunos ejemplos son ilustrativos. Con la asistencia técnica de USAID, la ley de modernización agrícola promulgada en Honduras en 1992 fue redactada reconociendo explícitamente a las mujeres como beneficiarias de la adjudicación de tierras, de los mecanismos de financiamiento de la tierra y como sujetos explícitos de los programas de titulación y registro de tierras. Esta ley permitió emitir por primera vez títulos de propiedad común a nombre de la pareja, independientemente de que constituyera un matrimonio formal. Pero, en la práctica, al principio, el personal de los programas de registro de la propiedad tendía a orientarse únicamente a los hombres, pasando por alto a las mujeres, especialmente como copropietarias. Las estadísticas recientes indican que se ha avanzando en este sentido: en 1998, el 24% de los títulos se expedían a mujeres. Aunque se han ido beneficiando lentamente, las mujeres en Honduras están facultadas para ser propietarias, lo que les da un mayor acceso a los medios económicos y protege sus intereses y los de sus hijos en caso de divorcio o separación.

Análogamente, el proceso de paz de El Salvador y Guatemala prevé una mayor equidad de género. En las tareas de registro de bienes y adjudicación de El Salvador, que contaron con un apoyo sustancial de USAID, aproximadamente un tercio de los beneficiarios eran mujeres. En Guatemala, los proyectos de vivienda financiados por donantes exigen que los derechos de propiedad queden claramente establecidos y formalizados como condición previa para la inversión. En estos proyectos, las ONG locales están trabajando con las mujeres en algunas comunidades para facilitar su participación. De la misma manera, en Perú, el Instituto para la Libertad de la Democracia se preocupó de impulsar una legislación que reconocía los derechos de las mujeres que no estaban unidas oficialmente en matrimonio. El ILD también identificó un gran número de jefas de familia y se empeñó en incluirlas en todos los aspectos del proceso de formalización.

La ISRP trabajará con el programa de La mujer en el desarrollo de la Oficina Mundial para evaluar la situación actual de los problemas de género en la formalización de la propiedad y formular recomendaciones para abordar las necesidades específicas de la mujer.

2. Vínculo con la democracia, la gobernabilidad y la reforma judicial

"Un gobierno popular sin información popular o sin los medios para adquirirla no es más que el prólogo de una farsa o una tragedia, o, quizá, las dos cosas". James Madison, 1822.

Son múltiples las razones que vinculan los regímenes de propiedad y la infraestructura institucional conexa a los programas que procuran fortalecer la democracia, la gobernabilidad y la eficacia de los sistemas judiciales. La propiedad es un derecho básico en una sociedad democrática (como lo expresa nuestra Quinta Enmienda). El reconocimiento de los derechos de propiedad por el gobierno transforma a los propietarios en partes interesadas de los sistemas político, jurídico y judicial. La propiedad es un incentivo para participar en la administración del gobierno. Una administración básica es la espina dorsal de una economía de mercado. La propiedad privada y las transacciones privadas requieren la definición y aplicación coercitiva de los derechos. También requiere que no existan obstáculos jurídicos o judiciales al uso de los bienes en el comercio (por ejemplo, la validez de los contratos, la legitimación procesal activa, los derechos de ejecución de garantías, los mecanismos de arbitraje, las funciones administrativas no asignadas al poder judicial, la definición de los derechos a garantías prendarias, etc.). Los mercados competitivos exigen transparencia. La capacidad del gobierno para servir a su electorado es mayor si existen sistemas de registro de la propiedad que funcionen (es más fácil controlar la corrupción, se fomenta la disciplina fiscal y la prestación de servicios, etc.). Análogamente, la posibilidad de que la economía florezca depende de un gobierno estable y confiable. La imposición estructurada de impuestos es habitualmente más previsible que los mecanismos informales. La regulación y aplicación coercitiva de normas fomenta la canalización de capitales hacia la actividad económica. Loayza (1997) indica que el volumen del sector informal varía en forma inversamente proporcional a la calidad de las instituciones de gobierno.

Pese a estas claras relaciones de la propiedad con la democracia y la gobernabilidad, la reforma de los sistemas de registro de la propiedad no son aspectos centrales en los programas que abordan estos temas. Quizás la acción más importante haya sido emprendida a nivel de los proyectos de desarrollo municipal que con frecuencia incluyen la creación de un catastro fiscal local y urbano (a veces sistemas de información geográficos de uso múltiple). También existen algunos antecedentes recientes de proyectos de reforma judicial que abordan aspectos jurídicos e institucionales de la reforma de los sistemas de registro de la propiedad pero no conjuntamente con una tarea permanente de formalización de los registros de la propiedad y la administración de la tierra. Parecería lógico establecer cierta coordinación. Por lo tanto, las actividades en torno a los sistemas de registro de la propiedad formularán recomendaciones específicas para la ampliación del uso de programas de reforma de la administración y el poder judicial dentro de la iniciativa para fortalecer la democracia y abordar los problemas judiciales vinculados a los sistemas de registro de la propiedad.

3. Vínculo con la microempresa

El Plan de Acción de la Cumbre de Santiago reconoce claramente la relevancia de la reforma de los sistemas de registro de la propiedad. "El fomento del desarrollo de la microempresa y de las empresas pequeñas y medianas" es un punto de acción dentro del "Contexto de la erradicación de la pobreza y la discriminación". De las ocho medidas específicas acordadas, dos se vinculan a la estructuración de las actividades y los activos del sector informal:

"Diseñar e implementar programas... que: aceleren el ingreso de las instituciones financieras del sector formal en este mercado; apoyar la creación de instituciones que actúen en el sector y eliminar los obstáculos que limitan el acceso de la microempresa y de las empresas pequeñas y medianas a los servicios financieros".

"Simplificar y acelerar los procedimientos de registro, la obtención de licencias, ... y la formación, según corresponda, de las microempresas y las empresas pequeñas y medianas".

En los próximos párrafos explicaremos cómo estas acciones indican una superposición de intereses con el temario del ILD, en particular, y, en términos más generales, con la orientación de la ISRP a la formalización de los registros de la propiedad y la reforma de los sistemas de registro de la propiedad. En este contexto, es importante señalar que USAID tiene la responsabilidad primordial en ambas esferas y explorará el tipo de vínculo de las tareas que resulte mutuamente beneficioso.

En nuestro examen de la historia sobre cómo abordar la falta de acceso al crédito, resulta claro que la estructuración de los derechos de propiedad fue siempre una preocupación integral. Sin embargo, se tomó conciencia de la necesidad de realizar diversas reformas para hacer del acceso al crédito por los pobres una prioridad. En efecto, se sostuvo que la formalización de los derechos de propiedad en ausencia del acceso a un crédito institucional podría dar lugar a la pérdida de bienes por la vía de las ventas por liquidación, créditos de deuda informales, etc. La búsqueda de mecanismos de gestión del riesgo no tradicionales demostró ser más expeditiva que tratar de definir los derechos de propiedad y que utilizar la propiedad como garantía del crédito.

Dadas las experiencias recogidas y los adelantos tecnológicos disponibles para la formalización de los derechos de propiedad y la modernización de su registro, es posible imponer estas reformas a un costo mucho menor ahora y acelerar los progresos (véase el acuerdo de la Cumbre). Junto con las necesidades de desarrollo a mediano y largo plazo de la microempresa y de las instituciones de financiamiento de la microempresa, ¿implica el nuevo contexto de la reforma de los sistemas de propiedad poner de nuevo en el temario el tema de la propiedad? Asimismo, si bien los mecanismos a corto plazo para obtener dinero destinado a la microempresa existen, para que adquieran experiencia y prestigio, ¿no deberíamos empeñarnos en corregir los obstáculos estructurales que limitan la expansión de las empresas y, por tanto, su movilidad ascendente?

a. Expansión del capital disponible para las instituciones de financiamiento de la microempresa por la vía del desarrollo de la titularización y los mercados secundarios

La titularización o bursatilización ha sido presentada como mecanismo por el cual las instituciones microfinancieras podrían ampliar su base de capital (por ejemplo, véase DAI (1998)). Se trata de una idea atractiva y oportuna que se combina con la atención a los mercados secundarios en los esfuerzos a nivel macroeconómico por desarrollar los mercados financieros. Sin embargo, la titularización del microfinanciamiento exige admitir un nuevo ángulo (carteras no hipotecarias) y un nuevo segmento (operaciones informales y de muy pequeña escala e hipotecas de vivienda) en el mercado secundario. Para lograr esto con éxito será necesario pruebas convincentes de que: a) los antecedentes de reembolsos no son peores que los de las instituciones de préstamo convencionales, b) la reforma del régimen de propiedad permitirá una mejor garantía de los préstamos; c) se puede configurar un volumen adecuado para que sea vendible a los compradores secundarios, d) las transformaciones orgánicas que podrían requerir las instituciones de crédito a las microempresa para que sean sujetos viables de titularización no amenace su "función social".

También es necesario explorar quiénes podrían ser los posibles inversores en un producto "no tradicional" para la venta en un mercado secundario. Si examinamos las experiencias de los participantes en el mercado secundario de Estados Unidos (oferta y demanda) podríamos recoger algunos ejemplos ilustrativos. Por ejemplo, en una entrevista de junio de 1998 entre IDBAMERICA y la Calver Social Investment Foundation, aquélla reveló que la institución invierte en el microcrédito interno pero en esta coyuntura se abstiene de prestar a las instituciones de financiamiento de la microempresa por la inexistencia de información adecuada a la que pueda tener acceso.

b. Masificación de la extensión del microcrédito: incidencia de las garantías y la estructuración de las empresas

"Sólo una de cada veinte microempresas tiene acceso a fuentes institucionales de crédito..." (p. 8 IDBAMERICA junio de 1998). Las instituciones de microfinanciamiento tienen una extensión apenas limitada a las ciudades secundarias y las zonas rurales. Esto exige procurar medios de masificar el microfinanciamiento. La estructuración de las instituciones de microfinanciamiento (la "graduación" y la integración vertical hacia arriba), la reducción del volumen de las instituciones de préstamo comerciales, la "graduación" de los clientes de las microempresas existentes a un nivel empresarial "menor" y la introducción de nuevos productos como los préstamos hipotecarios a las instituciones de financiamiento de la microempresa son todos caminos que conducen a la masificación.

En un examen sobre cómo masificar a estas instituciones, IDBAMERICA de junio de 1988 señala que "primero, el sector del microfinanciamiento debe ‘graduarse’ para pasar del bien intencionado pero restringido nivel de las donaciones y los subsidios, a la plena participación en los mercados estructurados de capital. Segundo, los gobiernos deben crear el entorno adecuado para que florezcan este nuevo tipo de instituciones financieras". La reforma de los sistemas de registro de la propiedad es un ingrediente fundamental de ese entorno.

En cuanto a la "graduación" de la clientela, que permita que los nuevos microempresarios ingresen al sistema de instituciones de financiamiento de la microempresa, existe un consenso relativamente generalizado de que las garantías pasan a ser más importantes en la gama menor (aunque la definición de esta gama varía de un experto a otro). En efecto, BANCOSOL, en Bolivia, exige garantías para los préstamos que superan el volumen del micropréstamo típico de US$ 300. Un ejemplo similar es el del banco Grameen de Bangladesh, que estaba ensayando un nuevo producto préstamos de volumen medio para los que debe presentarse como garantía un bien inmueble. Asimismo, cuando la microempresa crezca y empiece a solicitar préstamos de mayor volumen fuera del marco de los planes de préstamo grupales, el tema de la formalización de las actividades a los efectos de la "confianza" (el establecimiento de la credibilidad) será un motivo de preocupación. Sin embargo, resulta claro que existen costos sustanciales reales y percibidos en la formalización que podrían superar el valor como la confianza/4. Pero se están encontrando alternativas. Por ejemplo, en Perú, la introducción de la Central de riesgo (Oficina de crédito para préstamos pequeños y muy pequeños) dentro del Banco Central y una ley que flexibiliza la documentación crediticia obligatoria aparentemente indujo a una explosión en la integración hacia debajo de los bancos comerciales.

B. Reconocimiento de la importancia de la sociedad civil en la reforma de los sistemas de registro de la propiedad

1. Formulación conceptual

El contexto histórico de la ISRP define el problema de la informalidad claramente en términos de derechos básicos y alivio de la pobreza. Al mismo tiempo, existe un creciente reconocimiento de las repercusiones de la era de la informática mundial en los sistemas de registro de la propiedad -la comprensión generalizada de los múltiples usos de los sistemas de información geográfica basados en el parcelamiento y el creciente impulso hacia la interconectividad y la normalización. La tecnología de la informática se utiliza cada vez más en el proceso de definición y documentación de los derechos de propiedad. La tecnología de la informática puede facilitar el acceso a los mercados (del lado oferta y del lado de la demanda) y, por tanto, habilitar a los pobres y al sector informal para compartir los beneficios del crecimiento económico. La tecnología de la informática puede canalizar y seguir con más precisión el suministro de servicios sociales y asistencia para el desarrollo.

En este sentido, ya actúan en América Latina y el Caribe, junto a los proyectos financiados por los donantes, proveedores privados de servicios de relevamiento (delineación de fronteras, delineación administrativa, suministros de mapas básicos y georeferenciamiento) y proveedores de equipo de registro moderno, software y servicios de capacitación conexos). Los grupos de la sociedad civil que actúan en el alivio de la pobreza mediante el suministro de servicios sociales y programas de desarrollo sostenible han empezado a incorporar actividades vinculadas a la formalización de los regímenes de propiedad en sus programas/5. La participación del sector privado en la formalización de los regímenes de propiedad ha sido esporádica y restringida. Existe una acción creciente en el sector privado en aras de reformar la legislación que regula los procedimientos de registro de la propiedad, en particular dentro del sector financiero.

Los "usuarios finales" de los sistemas de registro de la propiedad incluyen al gobierno, las entidades del sector de servicios, las ONG y los propietarios de bienes inmuebles y dueños de empresas. La sección siguiente se explaya en esta categoría de usuarios finales y en sus intereses en la reforma de los sistemas de registro de la propiedad. El establecimiento de sistemas de registro de la propiedad de manera que facilite el uso por estos grupos puede ser muy beneficiosa para todos los segmentos de la sociedad, especialmente para los pobres. Específicamente, la experiencia demuestra que una gestión moderna de los registros de la propiedad y de los sistemas de información geográfica que produce fomentan la transparencia, reducen los costos y dan mayor equidad a los usos tradicionales, a la vez que abren un mundo de nuevos usos. Además, el gobierno descentralizado se ve facilitado por un sistema que se autofinancia por la vía del desarrollo de productos con valor agregado impulsado por la clientela, la reducción de costos en la actividad gubernamental y una mayor capacidad de recaudación.

El contexto actual para la reforma de los sistemas de registro de la propiedad sugiere por tanto posibilidades de una mayor participación de la sociedad civil como proveedora y usuaria final de los sistemas de información geográfica basados en el parcelamiento. La interacción de los intereses de la sociedad civil puede y debe utilizarse para generar una acción pública efectiva hacia la reforma de los sistemas de registro de la propiedad. Se contribuye así al propósito de vincular a los pobres, a la administración del Estado y a la economía formal –"estructuración de la informalidad"- explorando una coincidencia de intereses en los sistemas de registro de la propiedad. En este sentido, la ISRP propone hacer pesar los intereses de la sociedad civil en la formalización de los regímenes de propiedad mediante su defensa y su acción. Consecuencias fundamentales de esta orientación serán nuevas y mayores fuentes de financiamiento, una defensa más firme de la reforma legal e institucional esencial y menores costos debido a la privatización de aspectos fundamentales de la generación de datos catastrales y de su gestión/6.

2. Exploración de los usuarios finales y los intermediarios

Los usuarios finales incluyen dos tipos de intereses: a) los que utilizarían las bases de datos creadas a partir de la formalización de los regímenes de propiedad y b) los que se beneficiarían directamente merced a un acceso eficaz (rápido y de bajo costo) a registros formales que documentarán los derechos de propiedad. Los intermediarios incluyen las entidades que participen en la generación, mantenimiento, distribución e interfaz de datos y documentación especializada.

La participación de los usuarios finales y los intermediarios que habilita a los usuarios finales en el proceso de reforma de los sistemas de registro de la propiedad a nivel de política y a nivel operativo (diseño e implementación) es un criterio nuevo. En Norteamérica existen varios ejemplos de cooperación impulsada por la clientela y autofinanciada con la coparticipación pública y privada para la gestión de la información geográfica. El empleo de TERANET por la provincia de Ontario en Canadá para transformar su sistema de registro de instrumentos de transferencia de bienes en un registro de la propiedad moderno que genera y distribuye productos del sistema de información geográfica especializados es un ejemplo de ello. Algunos gobiernos del Caribe han pedido servicios de asesoramiento a TERANET para evaluar la utilidad de reproducir este modelo. En Wisconsin, el Land Information Board es una confederación de gobiernos locales que actúan en cooperación con la sociedad civil para desarrollar la administración de registros de la tierra con propósitos múltiples a nivel local de manera que permita la integración a nivel del Estado y el acceso a los sistemas de información geográfica. El Condado de Dane, en Wisconsin, atestigua con su experiencia la demanda de acceso a una información eficiente sobre la tierra. Actualmente, el funcionario a cargo del registro está creando, con cooperación privada, una interfaz de fácil empleo por el usuario para ampliar el acceso. Análogamente, los gobiernos del Condado de Montgomery en Maryland y del estado de Maryland están embarcados en crear mercados de productos de valor agregado para facilitar el desarrollo y la recuperación de costos de sistemas modernos de información geográfica basados en el parcelamiento para su utilización por el gobierno, por ejemplo, en la zonificación. Estos ejemplos varían en el nivel de desarrollo funcional y de implementación, siendo la experiencia de Ontario quizá la más desarrollada.

El examen de estas experiencias, de la labor conceptual del ILD y de los argumentos tradicionales en defensa de una reforma adecuada de los sistemas sugiere la existencia de cuatro tipos de usos finales: 1) los usos para la administración gubernamental, 2) los usos para la prestación de servicios, 3) los usos por las ONG y 4) los usos comerciales (por particulares y empresas). A fin de comprender mejor la naturaleza de las actividades que se proponen en el marco de la iniciativa sobre la reforma de los sistemas de registro de la propiedad, es útil examinar cada categoría de usuario final para aclarar su composición y el interés que representa en la utilización de los sistemas de registro de la propiedad. En aras de la brevedad, el examen que figura a continuación abordará detenidamente sólo los usos finales para los cuales el vínculo con los sistemas de registro de la propiedad es menos claro o está menos claramente articulado en las publicaciones existentes.

a. Usos en la administración gubernamental

Como prefacio, se impone un comentario sobre por qué los usos por la administración son relevantes en el contexto de viabilizar los intereses de la sociedad civil. En primer lugar, el público, representado por el gobierno, es el propietario de la información básica y de la información sobre quién tiene derecho a qué. El gobierno puede optar por delegar la responsabilidad en el manejo y la distribución de la información, como es el caso de Brasil y Ontario, en Canadá, por ejemplo. Sin embargo, el gobierno tiene la responsabilidad de sancionar o limitar determinados usos de acuerdo con el bien público y para garantizar el mantenimiento del acceso público. En segundo lugar, el diseño de sistemas de información geográfica de usos múltiples debe incorporar los intereses de los sectores público y no público en el uso de los datos. Por último, los organismos públicos deben realizar la supervisión de la reforma de los sistemas de registro de la propiedad para garantizar que se tengan en cuenta las preocupaciones de los sectores desaventajados.

Los usos del gobierno local en lo que atañe a los sistemas de registro de la propiedad incluyen la gestión fiscal e impositiva, la planificación de los servicios (por ejemplo, los servicios de salud y los sistemas de respuesta ante emergencias) y la zonificación. También a nivel de la administración regional, nacional e internacional se puede utilizar un registro de la propiedad local bien documentado. Estos usos incluyen el control ambiental, el control de la seguridad alimentaria, la solución de controversias y la protección de los derechos de propiedad de los indígenas. Además, los registros de la propiedad de la tierra son muy útiles para las empresas de servicios públicos en la planificación y prestación de un servicio eficiente.

A modo de ejemplo, los usos y usuarios del sistema de información sobre la tierra de propósitos múltiples de Wisconsin reflejan los distintos usos de los sistemas de registro de la propiedad adecuados y eficientes para la administración pública. Los usos y los usuarios son los siguientes/7: registro de instrumentos de tenencia, comisión de monumentos y sociedad histórica, tributación y aforo, obras públicas (abastecimiento de agua y alcantarillado, gas y electricidad, transporte, daños de tempestades, ingeniería, gestión de residuos), fomento comunitario, recreación y parques, seguridad pública, salud, inspección edilicia, departamento de justicia, zonificación, conservación (servicio de extensión agrícola, gestión forestal local, conservación de suelos y del agua).

b. Usos por los servicios

La categoría de usos por los servicios es muy amplia y abarca los servicios financieros, los servicios públicos (por ejemplo, telecomunicaciones, electricidad, abastecimiento de agua, televisión por cable, líneas telefónicas de emergencia, etc.), servicios inmobiliarios, (por ejemplo, seguros de títulos e hipotecas, empresas de corretaje, etc.) y servicios de fomento comunitario (por ejemplo, los programas de mejoramiento de la vivienda urbana). Los intereses de estos últimos tres tipos de usos por servicios son relativamente directos, por lo cual sólo se incluirá una descripción breve. Los intereses del sector de servicios financieros no son tan directos por lo cual se examinarán con más detalle.

Servicios públicos, servicios inmobiliarios y fomento comunitario

Las empresas se servicios públicos necesitan contar con sistemas de registros de la propiedad para su labor de planificación operativa y para facilitar una recaudación del pago por los servicios (recursos en casos de mora y, quizás más importante, reducir al mínimo la incidencia de los servicios ilegales). Por ejemplo, en la Ciudad de Guatemala, el suministro de agua y electricidad a los asentamientos ilegales se ve complicado por la cuestión de la legitimación de los derechos de propiedad de los habitantes. Las empresas que prestan servicios inmobiliarios se beneficiarán más directamente de la existencia de sistemas de registro de la propiedad modernos, completos y precisos. Se reducirán los costos en tiempo y dinero, se fomentará la transparencia y se reducirán al mínimo los riesgos de complicaciones legales. El resultado será un servicio más efectivo. El mejoramiento de la vivienda urbana es una esfera del fomento comunitario que requiere la formalización de los regímenes de propiedad para permitir una inversión pública y privada segura. Por ejemplo, Melmed-Sanjak et al, en un estudio de 1997 de los asentamientos ilegales urbanos en Guatemala, comprobaron que los empeños del BIRF y las ONG por mejorar la vivienda quedaron detenidos a la espera de que el gobierno formalizara los derechos de los habitantes a los terrenos dentro de la comunidad. Si bien se puede cuestionar la eficacia de una organización pública internacional en el fomento de la vivienda, el ejemplo sigue siendo muy pertinente. Si estas entidades sin fines de lucro necesitan la formalización de los regímenes de propiedad, no hay duda de que esta formalización condicionará los emprendimientos privados. Históricamente, la participación del sector privado en el fomento de la vivienda de bajo ingreso no ha llegado a los niveles más pobres (más bien, se ha orientado a los niveles de la clase media más baja) en esencia por dos razones: para evitar las complicaciones legales por la inexistencia de regímenes de propiedad claros y por la falta de financiamiento hipotecario para los más pobres. Probablemente, este último problema no se resolverá si no se resuelven a su vez los problemas que plantean los regímenes de propiedad. También se recogieron evidencias de que las personas se mostraban más proclives a invertir sus propios recursos en el mejoramiento de la vivienda una vez formalizados los derechos de propiedad.

Usos por el servicio financiero

La formalización de los regímenes de propiedad y de los sistemas de gestión de los registros son elementos importantes para la prestación de servicios financieros. Ambos elementos son importantes desde la perspectiva de un acceso primario al crédito (obtención de préstamos para el consumo y para las actividades de las microempresas o las empresas pequeñas) y desde la perspectiva de las instituciones de préstamo con disponibilidad de capital (titularización de las carteras de préstamos y participación en los mercados secundarios). Examinaremos estas dos perspectivas.

Con respecto al suministro de crédito primario, la necesidad de presentar una garantía fue tradicionalmente un obstáculo al acceso a las fuentes institucionales de crédito para los sectores de las empresas pequeñas y para el sector informal. La introducción de instituciones de microfinanciamiento superó de manera extraordinaria esta barrera. Los programas de fomento de la microempresa han demostrado que la necesidad inmediata de crédito puede ser satisfecha sin garantías y que las instituciones de microfinanciamiento especializadas están efectivamente superando las barreras al acceso al crédito (por ejemplo, ofreciendo mecanismos administrativos alternativos y técnicas de gestión del riesgo).

Sin embargo, existen actualmente dos limitaciones importantes. En primer lugar, la limitación de los recursos para préstamos de microfinanciamiento que detienen el desarrollo de las empresas. En segundo lugar, la limitada cobertura de la población beneficiaria que conspira contra los efectos en el alivio de la pobreza (algunos cálculos del BID sugieren que sólo el 10% de la clientela potencial recibe actualmente servicios, en parte debido a su limitada extensión geográfica). Estas dos limitaciones sugieren la necesidad de "graduar" y "masificar" a las instituciones de microfinanciamiento y a sus clientes. La reforma de los sistemas de regímenes de propiedad que hacen viable el otorgamiento de préstamos con garantía permitirá que los microempresarios obtengan préstamos cada vez mayores (sea de las instituciones de microfinanciamiento o de los bancos comerciales). Como lo señalan Holden y Rafapatirana (1996, pág. 9) "la negociación de bienes en el mercado exige la formalización de títulos y su obtención e intercambio con relativa facilidad. En muchos países de América Latina, un altísimo porcentaje de los bienes inmuebles rurales y urbanos carecen de título. Esta carencia de una clara definición de los derechos de propiedad tiene un efecto desproporcionado en las empresas más pequeñas y en el financiamiento inicial".

Algunos argumentan que la reforma de los sistemas de regímenes de propiedad que facilitan el desarrollo a los mercados secundarios permitirá que las instituciones de microfinanciamiento (y otras instituciones de préstamos) obtengan más capital y otorguen más préstamos. Como se señaló al hacer referencia a las microempresas, existen numerosos requisitos que deben cumplirse para que este argumento sea válido. En esta coyuntura, hay que partir de la hipótesis de que la titularización es una preocupación que incide en las estrategias de alivio de la pobreza, aunque en forma indirecta.

La importancia de la reforma de los sistemas de registros de la propiedad (conjuntamente con otras reformas para la titulariazación/8) no puede subestimarse. La Declaración ministerial conjunta formulada en la Segunda reunión de ministros de finanzas del Hemisferio occidental (parte del proceso de la Cumbre de las Américas) bajo el título de "Garantizar un progreso a largo plazo", habla de la necesidad de mejorar los sistemas de registro de la propiedad para permitir el desarrollo de los mercados financieros.

"Derechos de propiedad y seguridad crediticia

Para ampliar el acceso al financiamiento, es necesario introducir reformas que faciliten o permitan el uso de una diversidad de bienes como garantía en las transacciones financieras, incluyendo los bienes inmuebles y los activos muebles tangibles e intangibles. Esto incluye la necesidad de contar con derechos de propiedad claros y garantizados; mejorar los sistemas de titulación y registro de la propiedad real (especialmente importante para permitir que los pequeños propietarios accedan al financiamiento) y el mejoramiento de los sistemas de registro y ejecución de los derechos de garantía real". pág. 3.

Análogamente, en el trabajo conceptual preliminar de USAID sobre el contagio de las crisis financieras se identifican las siguientes fallas de política (entre otras): "...la necesidad de mejorar la transparencia y la revelación de la información en las instituciones financieras mediante normas contables y de auditoría de alta calidad e internacionalmente aceptables, ... la necesidad de fortalecer el contexto jurídico, reglamentario y de supervisión de los mercados de valores, teniendo en cuenta problemas operativos específicos...". Parecería estar implícito que la corrección de estas fallas debe incluir la reforma de los registros de la propiedad y las empresas (aunque la reforma de los registros de la propiedad no se menciona explícitamente en el trabajo conceptual).

Una afirmación aún más clara y firme encontramos en una reciente entrevista de Hernando de Soto con CIP.

La claridad en los derechos a la propiedad es sin duda esencial dado que usted puede ofrecer una garantía sólo si es propietario de un bien. Si usted otorga a alguien un título de propiedad válido, respetado y seguro, en realidad está dando el primer paso en el proceso de titularización. Tomemos el ejemplo de los Estados Unidos... en el fondo de estos mecanismos está el hecho de que alguien posee tierra o un bien que puede ofrecer como garantía. Esto es el origen en buena parte de los mercados de capital de los Estados Unidos y es el ancla del resto de su sistema financiero (8/98, P. 7, CIPE webpage).

En la práctica, los programas de fomento del sector financiero reconocen que la titularización es uno de sus objetivos (por ejemplo, Acción, BID). En algunos países de América Latina, el sector bancario está empeñado en desarrollar mercados hipotecarios secundarios, por ejemplo, la Davidienda en Colombia, CTH en Ecuador, CIBRASEC en Brasil, ARGIE MAE en la Argentina. Sin embargo, aunque un representante de Fannie Mae señala con agudeza que "no existe formalización de la propiedad ni titularización..." estas entidades no encaminan sus empeños hacia la reforma de los sistemas de registro de la propiedad.

c. Usos por las ONG

Los usos por las ONG pueden ser numerosos y diversos. Unos pocos ejemplos bastan para ilustrar el tipo de usos que este grupo podría hacer de los sistemas de información geográfica. Los sistemas de información geográfica pueden dar lugar a una planificación y un control más efectivos, por ejemplo, en los programas de agricultura sostenible, conservación del medio ambiente y desarrollo infraestructural (riego, carretera, etc.). Los proveedores de servicios de salud y los programas de gestión demográfica podrían combinar los sistemas de información geográfica con los datos demográficos y de salud para llegar mejor y dar seguimiento más eficaz a los beneficiarios (por ejemplo, para rastrear las trayectorias de las enfermedades). El trabajo conceptual preliminar de USAID sobre el contagio de las crisis financieras propone "programas de seguridad social canalizados con más precisión a los beneficiarios". Ello implica que el uso de sistemas de información geográfica para definir y controlar a los beneficiarios por parte de las ONG empeñadas en implementar programas de seguridad social facilitaría su labor. Por ejemplo, en la labor de Nature Conservancy se utilizan cada vez más los sistemas de información geográfica. Por último, la certificación es un tema cada vez más importante en la medida en que los pequeños productores ingresan a los mercados externos. Se está considerando la posibilidad de recurrir a la certificación basada en el parcelamiento para facilitar un seguimiento retrospectivo. La definición precisa de las parcelas es un requisito importante. Technoserve está probando este modelo con productores de café orgánico en Guatemala. Todos estos objetivos podrían lograrse sin un registro de la propiedad. Sin embargo, un sistema de registro de la propiedad moderno, georreferenciado y basado en el parcelamiento permitiría la creación de bases de datos especializadas de fácil acceso y bajo costo.

d. Usos por el comercio

El objetivo básico de la formalización de los regímenes de propiedad es dar validez a los derechos de los propietarios actuales y posibles. Resulta claro que la reforma de los sistemas de registro de la propiedad facilita la participación de los propietarios en el comercio de bienes. La transparencia, la eficiencia de los mercados, la solución de conflictos, todo ello es importante. Además, existen indicios que sugieren que las microempresas y las pequeñas empresas que superan el nivel de los mercados locales para acceder al nivel regional e internacional tendrán más éxito si su activo está formalizado; podrán contar con los documentos para un embarque legal y ,en consecuencia, tendrán más posibilidades de incorporarse a emprendimientos conjuntos con capital externo, etc. Finalmente, la experiencia de Norteamérica en materia de sistemas de información geográfica basados en la propiedad ha indicado que se beneficia inclusive el sector minorista -agentes del mercadeo, elección del emplazamiento.

e. Breve examen del mercado de intermediarios

En las secciones anteriores se ha ilustrado el amplio conjunto de usuarios finales de los sistemas de información terrestres basados en el parcelamiento. La capacidad de los usuarios para realizar los beneficios de estos sistemas en América Latina tendrá que crearse mediante el establecimiento de herramientas que faciliten un acceso de bajo costo y rápido a la información y la documentación. En la era de la informática, la modernización de la recolección y el almacenamiento de datos sobre registro de la propiedad no es más que un primer paso hacia el mejoramiento de los sistemas de registro de la propiedad. Además, es importante realizar el valor agregado potencial de la creación y distribución de bases de datos especializadas y de las aplicaciones de software que permiten su uso. La capacitación y el diseño de las operaciones para las estrategias de reforma teniendo en cuenta la disponibilidad de estas nuevas bases de datos es otro segmento del mercado que se está desarrollando.

La tendencia apunta a atender estos segmentos del mercado con administradores de empresas privadas y especialistas en sistemas de información geográfica en cooperación con los agentes públicos del sistema básico de registro de la propiedad, por ejemplo, la experiencia de TERANET y del condado de Dane, en Wisconsin y del Condado de Montgomery, en Maryland. La tendencia en Norteamérica es a que el sector privado tome una mayor iniciativa en la creación de sistemas de información geográfica y sistemas modernos de gestión del registro de la propiedad para facilitar la descentralización del acceso (real o virtual) y reducir extraordinariamente los costos de este acceso/9.


Notas:

1. Varios autores abordan aspectos de la incidencia de los derechos de propiedad y el sector informal en el proceso del desarrollo económico. En el libro de De Soto El Otro Sendero (De Soto, 1986) y el posterior trabajo del Instituto para la Libertad y la Democracia (una ONG peruana conocida internacionalmente y fundada por De Soto, que estudia los problemas de la informalidad en la propiedad) ilustra el potencial de la economía informal y la importancia de una reforma general de instituciones básicas tales como las que afectan al sistema de registro de la propiedad. Más recientemente, Clague et al (1998) ofrece un panorama conciso de la importancia de las instituciones vinculadas a la propiedad y pruebas a nivel de todo el país sobre los efectos de la estructuración de los regímenes de la propiedad en el crecimiento económico.

2. Instituto para la Libertad y la Democracia.

3. Por lo tanto, la reforma de los sistemas de registro de la propiedad incluye la adjudicación de tierras, el título y registro de la propiedad, la modernización de los registros de la propiedad, una reforma judicial y jurídica complementaria y la elaboración de catastros nacionales georreferenciados. En muchos aspectos, esto corre paralelamente a la identificación y definición por ILD de la "formalización" o "construcción del sistema de formalización" como criterio global para enfocar los distintos aspectos de un problema que ha sido abordado históricamente en forma fragmentaria.

4. Los beneficios y los costos de la estructuración aún no han sido detenidamente definidos. Existen muchos aspectos complicados en ese análisis. Por ejemplo, ¿cómo se documentan los "impuestos informales" o el soborno?

5. Por ejemplo, CARE está realizando promoción y brindando asistencia en una acción comunitaria a favor del registro de los derechos de propiedad en un proyecto sobre biodiversidad en Ecuador. Esto es beneficioso para la comunidad por razones sociales y económicas y permite que CARE se beneficie de los sistemas de información geográfica basados en el parcelamiento.

6. Surgen tres preocupaciones ante la idea de que la sociedad civil (y particularmente la empresa privada) participe más activamente en la reforma de los sistemas de registro de la propiedad. Primero, ¿es el proceso neutral a la fuente de financiamiento? En otras palabras, ¿se dará lugar a un registro y una emisión de títulos apresurada e irregular? Segundo, ¿ignorará el proceso la necesidad de la solución pública de problemas básicos de "saneamiento" de los derechos a la tierra (la solución de reivindicaciones encontradas de propiedad de la tierra y el reconocimiento de formas consuetudinarias de tenencia? Por último, ¿cómo se garantizaría la participación de la comunidad en el proceso de formalización? Parece posible establecer salvaguardias en los enfoques basados en una participación sustancial de la sociedad civil. Asimismo, dado que siempre existirá una presencia de financiamiento concesionario en la reforma de los sistemas de los regímenes de propiedad, la asistencia técnica consiguiente puede ser fundamental para abordar estos riesgos. Se prestará cuidadosa atención a estas cuestiones en los seminarios y las actividades de investigación que se realicen en el marco de la iniciativa para la reforma de los sistemas de registro de la propiedad.

7. Varias oficinas del gobierno federal también han utilizado sus registros.

8. La titularización también exige una reforma jurídica en varias esferas: una legislación sobre fideicomisos (trust law) que permita el comercio, una ley sobre ejecución de garantías y quiebra y una reforma judicial que garantice la aplicación coercitiva de las leyes. Y la titularización podría verse obstaculizada en el contexto de "un entorno macroeconómico desfavorable" que ponga en general en riesgo a los mercados de capital.

9. El acceso descentralizaddo virtualmente podría ser una manera de eludir los obstáculos políticos a la descentralización de los registros de la propiedad en la región de América Latina y el Caribe, manteniendo la autoridad centralizada.

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